Para adecuarla a los reglamentos europeos y Ley de contratos administrativos

El Boletín Oficial del Estado de 5 Julio, en sus páginas 50239 y sgtes. (inserción 7320) publica la Ley 9/2013 de 4 Julio, por la que se modifica la Ley 16/1987 de 30 Julio de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT). Dada la importancia de los cambios que esta duodécima -si nuestros cálculos no fallan- modificación comporta, hemos pedido a nuestro colaborador jurídico habitual F. Sánchez-Gamborino que trace un esquema –pues no hay espacio para más- de los principales cambios que esta versión de 2013 introduce en el ámbito del transporte de viajeros –sin perjuicio de expresar su opinión (identificada con esta misma palabra) en algunos puntos-. En todo caso, la cita de artículos concretos permitirá al lector interesado la consulta directa de su texto.

Esta modificación de la LOTT ocurre en un momento difícil, de baja demanda y concursos sistemáticamente recurridos ante los Tribunales de Justicia

Nuevo requisito del “establecimiento”: domicilio donde el transportista conserve la documentación y la Administración pueda dirigirse para cualquier comprobación

La nueva figura del “gestor” de transporte dificultará la picaresca del “alquiler de títulos” de capacitación profesional

La modificación de concesiones, antes sin límites y en cualquier momento, ahora solo se permitirá si está prevista en el pliego y para casos concretos

1) Adapta la LOTT a la reglamentación europea en requisitos de acceso

El primer propósito de la modificación de la LOTT que nos ocupa es incorporar a la misma el contenido de normativa de la Unión Europea recientemente promulgada, en concreto:

* el Reglamento (CE) 1971/2009 de 21 Octubre, que establece condiciones de acceso a la profesión de transportista por carretera, sustituyendo a la Directiva 96/26/CE.
* el Reglamento (CE) 1973/2009 de 21 Octubre, que establece normas de acceso al mercado del transporte internacional de transporte de viajeros.

La autorización ya no es tanto un título habilitante sino un suerte de certificado de que una empresa cumple los requisitos para ser transportista (acceso al mercado).
Tres de cuatro requisitos siguen siendo los mismos, pero cambia algo su respetivo contenido:
a) Competencia profesional: se crea la figura del “gestor” del transporte (para acabar con la picaresca del “alquiler de títulos”), como alguien que de verdad lleve la empresa a diario, avalando su contabilidad, asignando medios, dirigiendo el mantenimiento de los vehículos, en suma, el técnico de la empresa, el gerente.
b) Capacidad económica: no cambian las cuantías, pero ahora se concibe como la capacidad de la empresa para hacer frente a sus obligaciones a lo largo del año. Por eso, dice la ley, una empresa declarada en concurso pierde este requisito.
c) Honorabilidad: en España nunca ha sido aplicado, para perderlo (por la complejidad del procedimiento, específico tras el sancionador, etc.). Ahora, la normativa comunitaria hace una lista de supuestos (que además, por tratarse de un “Reglamento”, se incorporan automáticamente a nuestro ordenamiento legal). Además, un Registro de honorabilidad único y común a la UE dificultará que quien lo haya perdido intente actuar en otro país.
d) Establecimiento: este sí es un requisito nuevo. Se trata de tener un domicilio físico donde el transportista conserve la documentación y la Administración pueda dirigirse para cualquier comprobación. Las filiales y sucursales de otro país necesitan “establecimiento” propio.

2) Equipamiento informático y comunicaciones electrónicas

También impone la reglamentación comunitaria que el transportista cuente con equipamiento e instalaciones de carácter administrativo y técnico necesarias para la buena gestión de la empresa. Hace mucho tiempo que trabajar con ordenadores no es una opción, y ya lo tienen la mayoría de los hogares para hacer la compra y hasta los niños para hacer los deberes.
Se exigirá que todos los transportistas dispongan de correo electrónico y firma electrónica, por si quieren relacionarse de esta manera con sus clientes –art. 43.1,e)-.
También será obligatorio que todo transportista posea un sistema telemático para tratar con la Administración, presentar solicitudes, alegaciones, etc. en los procedimientos administrativos –art. 56, párr. 1º y 2º-, incluso sancionadores (descargos, recursos) –art. 56, párr. tercero-.

3) Adapta la LOTT a la reglamentación europea en cuanto a servicios públicos

También es finalidad principal de la actual reforma de la LOTT adaptar el régimen jurídico de los transportes públicos regulares de viajeros de uso general a las previsiones europeas, o sea:

* el Reglamento (CE) 1370/2007 de 23 Octubre, que sustituye a otros anteriores.

Y se aprovecha para armonizar la LOTT con la legislación general sobre contratos con las Administraciones Públicas: Real Decreto Legislativo 3/2011 de 14 Noviembre (que dedica al contrato de gestión en concreto sus arts. 275 a 289, aunque es aplicable todo el texto legal).
El aspecto de servicio público permite y es base al derecho de exclusividad de cada concesionario sobre su tráfico, que se mantiene (garantiza amplio servicio sin subvenciones).
Se refuerza el carácter contractual de la relación jurídica entre la empresa gestora del servicio y la Administración titular del mismo. La concesión no es tanto un título habilitante como una modalidad de contrato de gestión de servicio público (junto a las fórmulas de concierto, y sociedad de economía mixta, de uso más improbable).
Se define el contenido mínimo de los pliegos (art. 73), y en ellos se atenúa la valoración del derecho de preferencia favorable al anterior concesionario del mismo servicio concursado, que pierde importancia, dada su obligatoriedad conforme a la legislación laboral. Ver comentario de Sánchez-Gamborino en VIAJEROS nº 194, págs. 32-35.
El plazo máximo de cada servicio concursado (concesión) queda en 10 años. Criticado por los transportistas como insuficiente para amortizar sus cuantiosas inversiones en vehículos.
Posibilidad de prórroga cuando el contratista aporte elementos significativos del activo: sólo como máximo por otro 50 % (o sea, por otros cinco años).
Se dificulta la modificación de los servicios, una vez adjudicados (para dar seguridad a la red de servicios existentes y en nuestra opinión además evitar el fraude a los demás concursantes). Ahora solo se permitirá excepcionalmente: si está previsto en el pliego -para casos concretos-
Se podrá incluir en el contrato de servicios de uso general algunos servicios de uso especial (escolares, trabajadores) y/o la reserva de plazas en vehículos para esta clase de servicios especiales. Lo último, en nuestra opinión inadecuado, por tan diferente clase de usuarios.
Existe la posibilidad excepcional de adjudicación directa (- 100 mil € anuales o interrupción servicio (max.2 años), p.ej. de baja utilización, que se suprimen como autorización específica.
Muchos concesionarios han criticado que esta modificación llega en el peor momento, de descenso continuado de la demanda (desde 2008), aumento del precio del gasóleo, deuda por las Administraciones públicas, etc., incertidumbre ante revisión judicial generalizada de los concursos, fuerte competencia de las compañías “low cost” aéreas, descuentos en el AVE, etc.
Quienes además echan de menos recuperar la unidad de mercado (17 regulaciones autonómicas), definir los conceptos de tarifas punta, llano y valle, etc.

4) Arrendamiento de vehículos con conductor

Queda conceptuado como una modalidad concreta de transporte discrecional de viajeros en vehículos de turismo, a la que, en consecuencia, son aplicables todas las reglas referidas a la actividad de transporte, y no las establecidas para la actividades meramente auxiliares y complementarias del transporte (ése segundo sería el caso del arrendamiento de vehículos “sin” conductor, tan lejano al primero en planteamiento).

5) La intermediación

Queda liberalizada, sin perjuicio de la regulación de las agencias de viajes en el ámbito de la legislación turística.

6) Juntas Arbitrales del Transporte

Se apuesta claramente por ellas: sube a 15000 EUR (el proyecto de ley hablaba de 12000) el límite reclamado máximo para su intervención cuando los contratantes del transporte no las hubieran excluido mediante cláusula escrita (habitualmente nada se pacta por escrito al respecto) –art. 38.1, nuevo párr. tercero-. En nuestra opinión, este aumento es positivo, por las ventajas de estas Juntas –y la opción de los contratantes por los Juzgados se mantiene-.

7) Registro de Transportistas

Cambia su anterior nombre, algo farragoso (“Registro General de Transportistas y de Empresas de Actividades Auxiliares y Complementarias del Transporte”) por el más simple de “Registro de Empresas y Actividades de Transporte” –art. 53, Disp. Adic. Segunda y Disp. Trans. Tercera, párr. segundo-.
Lo hace público –art. 53.6-, hasta ahora era consultable sólo por otras Administraciones. Se pretende que lo sea incluso vía internet: que todo quien vaya a contratar con un transportista puede verificar si éste dispone de autorización); salvo en materia de sanciones –art. 53.6,b)- (en nuestra opinión injustificado: también interesa saber quién infringe mucho).
Se prevé que pueda recabar información de otros Registros –art. 51.3-.
Y también, su coordinación con el Registro Mercantil –Disp. Adic. Cuarta-.
El Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres –ROTT- (aprobado por Real Decreto 1211/1990 de 28 Septiembre –ROTT- regulará con mayor detalle su funcionamiento.

8) Responsabilidad administrativa y su exención

Vieja aspiración del sector (el art. 138.2 in fine sobre repercusión al conductor de las multas no era efectivo –por ejemplo, en Tribunal Supremo en Sentencia de 30 Noviembre 2011 (Rep. Aranzadi 100/2012) impide hacerlo: a partir de ahora, los transportistas no tendrán que responder de las infracciones que puedan ser cometidas sólo por los conductores -tiempos de conducción y manipulación, falseamiento o uso indebido del tacógrafo, cuando acrediten:
1º) que estos hechos constituyen una falta muy grave de indisciplina o desobediencia  de un trabajador sancionado por ello según el Derecho  laboral o el convenio colectivo aplicable; y
2º) que dicha sanción (no exige “despido” = basta suspensión) haya sido declarada procedente por sentencia firme o no impugnada judicialmente por el trabajador -nuevo art. 138.4-.
Falsear estas circunstancias constituye infracción muy grave –nuevo art. 140.10 “bis”- (primer caso en la LOTT de un artículo llamado “bis” –si hay uno en el ROTT: su art. 90 “bis”-).
Es medida muy favorable a los transportistas. Aunque no se prevé el caso de salida del conductor de la empresa antes de conocerse la infracción.

9) Infracciones y sus sanciones

Redefine los “tipos” de infracción (descripción de cada conducta ilícita)  en los arts. 140 a 142-. Aumenta el número de infracciones “muy graves” –art. 140- , y reduce el de “graves” –art. 141- y “leves” – art. 142-.
Se prohíbe realizar transporte “utilizando” (sic) conductores que no tengan el “CAP” –art. 140.18 (en nuestra opinión, y desde Abraham Lincoln, no se puede hablar de “utilizar” a personas, sino sus servicios) –queda mejor expresado en el art. 141.9)-.
El nuevo art. 140.27.6 considera infracción muy grave incumplir las condiciones de accesibilidad para discapacitados en los vehículos, o impedirles o dificultarles realizar viaje.
El incumplimiento de los requisitos de cabotaje (Reglamento UE 1072/2009 y Orden FOM/2181/2008 de 22 Julio) se considera infracción muy grave ––arts. 107 y 140.13-.
La Inspección prestará especial atención a las empresas más infractoras –art. 35.3, añadido-.
Disminuye la cuantía de las sanciones (según propusieron los transportistas), un 30 %, de promedio, correspondientes a las infracciones graves y muy graves, aunque en las primeras mantiene el límite mínimo de su escalón inferior (401 euros), y en las segundas mantiene el límite máximo de su escalón superior (6000 euros) –art. 143.1-. Se suprime las sanciones accesorias de caducidad de la concesión y de inhabilitación para ser titular de otras.
También favorable a los transportistas: aumenta el periodo de pago voluntario (pronto pago), de 15 a 30 días, desde notificación incoación expediente –art. 146.3, párr. segundo-.
Idem: el porcentaje de descuento por dicho “pronto pago”, aumenta de 25 % a 30 %. (el sector había pedido 50 %, como en la Ley de Seguridad Vial) –art. 146.3, párr. segundo-.

10) Siguientes pasos: “texto refundido” y nuevo ROTT

Se prevé la entrada en vigor de los comentados cambios a los veinte días de su publicación en el BOE (Disp. Final Cuarta); en nuestra opinión plazo insuficiente, dada su importancia.
Una vez vigente esta ley modificadora (dadas sus numerosas reformas introducidas desde la aprobación inicial de la LOTT en 1987, se prevé la publicación, en un año, de un “texto refundido” (Disp. Final Tercera). El problema para los estudiosos –en nuestra opinión- ante el uso de libros, jurisprudencia, etc. que citan artículos concretos, serán los cambios de número en casi todos ellos, para no dejar huecos (muchos arts. han sido declarados “sin contenido”).
Y después habrá que modificar todo el resto de la “pirámide” normativa; en concreto, la propia Ley prevé, en dos años, llevar estos cambios al  ROTT –Disp. Final Primera, 2- (algunos de cuyos artículos ya se derogan –Disp. Derog. Única, 1)-, donde matizar algo de todo esto (¡por favor, con exquisito cuidado!; ya conoce el lector la célebre frase del Conde de Romanones “Haga usted la ley y déjeme a mí el reglamento”…).
En fin, algún alto representante del Ministerio de Fomento ha anunciado en público cambios en las órdenes sobre autorizaciones, y la preparación de unas Condiciones Generales (especie de contrato-tipo) para el transporte de viajeros por carretera, al modo de lo que ya existe en transporte de mercancías –ya hay un borrador para el transporte regular-.

Autor: Francisco Sánchez-Gamborino
Abogado especialista en transportes.
Vicepresidente de la Comisión Jurídica de IRU
abogados@sanchez-gamborino.com